ћир lat

Марио Рељановић: Бабе и жабе

5. септембар 2017


Закон о јавним службама дефинише јавне службе као установе, предузећа и друге облике организовања утврђене законом, који обављају делатности односно послове којима се обезбеђује остваривање права грађана односно задовољавање потреба грађана и организација, као и остваривање другог законом утврђеног интереса у одређеним областима. Иако је ово прилично непрецизна и старомодна дефиниција (Закон је из 1991. године, и од тада је више пута мењан), сасвим је јасно шта су јавне службе у Србији – целокупна просвета (укључујући и високошколске установе), наука, здравство, социјалне службе, али и библиотеке, установе културе, спортске установе и ветеринарске службе. Реч је дакле о шареноликом скупу најразличитијих делатности које су од посебног значаја за грађане. Једна од основних функција државе управо јесте да створи претпоставке да грађани своја различита права реализују путем услуга које ове установе врше. Већ и летимичан поглед на горњи списак показује да су те делатности важне за опстанак и развој државе и друштва у целини.



Разнородне какве јесу, јавне службе су уређене низом посебних закона. Тим законима је уређен, између осталог, и режим радноправних односа запослених у јавним службама – са мање или више детаља. На сва питања која нису решена овим законима, примењује се Закон о раду. Посебни закони нису хир неких претходних власти: једноставно, није могуће наћи најмањи заједнички садржалац за разнородне професије које су обухваћене појмом јавних служби.

То јест, није било могуће до сада. Ускоро ће постати предлог закона – у фази је јавне расправе – текст Закона о запосленима у јавним службама. Амбициозан пројекат започела је још министарка Кори Удовички, упркос проценама да тако нешто није потребно ни целисходно, јер је немогуће ставити под исти режим рада ветеринарског инспектора, кардиохирурга, научног саветника и библиотекара, на пример. Неоптерећени мишљењима струке, посленици Министарства за државну управу и локалну самоуправу су, међутим, наставили са радом на овом пројекту и његов резултат је данас пред нама.


Прво што пада у очи је бесмисленост овог закона. У образложењу за доношење Закона наводи се да постоји потреба „уређења система и вредновања рада у областима које су од примарног значаја за свако друштво… а којим се одражава и ниво уређења и ефикасности државе“. Ова симпатична реченица, која суштински ништа не значи, некоме ко није упознат са начинима функционисања јавних служби, као ни са начином њиховог уређења, могла би да заличи на тврдњу да је овај сегмент потпуно запуштен, неуређен, хаотичан. А то није тачно – низ посебних закона, како је већ напоменуто, деценијама уназад регулише сва релевантна питања. Пажњу привлачи и следећа констатација из истог документа: „Примена Закона о раду на запослене у јавним службама показала је да постоји потреба да се на другачији начин уреде поједини институти“. Нигде се не констатује да ти институти већ јесу уређени, то јест да тренутни систем прописа гарантује управо задовољење посебности сваког од система јавних служби кроз посебан закон, а да се Закон о раду примењује само на она питања која су општа (и самим тим неуређена посебним законом) и заједничка за све запослене у јавним службама. Није јасно како предложени Закон о запосленима у јавним службама може да промени ову ситуацију набоље.

Ако се и прихвати (крајње сумњиво) образложење да нам је овакав закон потребан, не постоји аргументација која ће се одржати у корист његовог доношења када се баци макар летимичан поглед на његов садржај. Прво пада у очи да огроман број одредби упућује управо на – Закон о раду (тачно 22 пута, од тога је на више места упућивање извршено на цео радноправни институт који у Закону о раду обухвата више чланова – на пример: минимална зарада, удаљење са рада, право на друга примања запосленог, отказ уговора о раду од стране запосленог, отказни разлози, отказни поступак). Потом, постоје решења која су „општа“ али су праћена лавином изузетака, па се „општост“ таквог решења заправо губи у посебностима које се (сасвим разумљиво) констатују. Чему онда служи општа норма када је јасно да она не задовољава никога или се може односити само на мали број будућих њених корисника? Зар није било боље да су ствари остављене онако како јесу, уместо што се „бабе и жабе“ по сваку цену миксују у једном пропису?

Није било боље. Бар не из угла законописаца, односно државе. Јер, основна сврха овог закона није да унесе ред и униформност – већ је неколико пута поменуто да је униформност немогуће постићи, а да ред већ постоји. Сврха Закона о запосленима у јавним службама јесте да припреми јавне службе за приватизацију, тамо где постоји интересовање приватног капитала, а да свакако дестимулише запослене за рад у јавним службама, односно да их низом „чудних“ решења што више појефтини и искористи, те смањи трошкове државе у тим областима (наравно, по цену квалитета рада тих служби или њиховог потпуног одумирања).

А чудних одредби има много. Ево неколико најупечатљивијих:

– Чланом 25 Закона уводи се „додатно оптерећење на раду“: „Запослени је дужан да, по писменом налогу непосредног руководиоца, ради и послове који нису у опису његовог радног места ако за њих испуњава услове, односно додатно већи обим посла свог радног места због привремено повећаног обима посла, замене одсутног запосленог или у случају да на одређеном радном месту није запослено ниједно лице“. Иако је овај режим рада ограничен на 30 радних дана у 12 месеци, постоје озбиљни проблеми са његовом реализацијом. Најпре, послодавац може једностраном изјавом да промени уговор о раду, који је, као и сваки уговор, резултат сагласности воља. Запослени не може да зна да ли ће, када и у ком обиму, институт додатног оптерећења бити примењен. Друго, такође спорно, јесте то што се овим решењем заправо налаже запосленом да обавља туђе послове како послодавац не би морао да прими друга лица на рад. Ако је то колико-толико рационално када је реч о краткорочном ангажовању (а није увек), како објаснити додатно оптерећење на раду због тога што „на одређеном радном месту није запослено ниједно лице“? Ту је карактер увећања трајан и послодавац ће мирне душе ротирати своје запослене да наизменично по шест недеља раде више од онога на шта су пристали потписивањем уговора о раду, на различитим пословима од оних на које су примљени. Безобразлук иде даље од тога: за рад на додатном оптерећењу, запослени добија увећање зараде између 4 одсто и 10 одсто, уз изричиту норму да се не може плаћати као прековремени рад (члан 124, став 4 Закона), за који је иначе послодавац дужан да увећа зараду за 26 одсто. Додатно оптерећење на раду дакле није ништа друго до механизам израбљивања запослених који ће поред својих редовних послова радити и на непопуњеним радним местима и за то бити плаћени од 4 до 10 одсто више, уместо 26 одсто за прековремени рад или 100 одсто ако би било ангажовано (запослено) друго лице на том радном месту.

– У члану 34, ставу 4 Закона стоји решење којим је предвиђено да послодавац има на располагању посебан отказни разлог у току прве године рада запосленог који је радни однос засновао супротно закону, иако запослени није знао нити могао знати да су постојале неправилности при пријему у радни однос. Чак и да је знао да постоје неправилности, не види се како то може да утиче на престанак радног односа на овај начин? Притом, веома је индикативно да само новозапослени трпи последице незаконито спроведене процедуре запошљавања – где је одговорност послодавца, односно одговорних лица која су процедуру спровела уз (свесно или несвесно) кршење закона? Законописац о томе, наравно, ћути.

– Одредбе о премештају запослених су такође спорне. Међутим, посебно занимљива је она из члана 42 Закона, којом се наводи да решење о премештају по сили закона замењује релевантне одредбе уговора о раду. Опет, законописцу је потпуно небитно да је уговор производ сагласности воља запосленог и послодавца – послодавац може овим решењем добити овлашћење да једнострано мења уговор о раду без сагласности запосленог.

– Члановима 43 и 44 Закона се буквално даје могућност јавним службама да постану агенције за лизинг радника. Према решењу из члана 44 између запосленог, послодавца који упућује и послодавца који прима запосленог, ствара се идентичан тространи однос који је карактеристичан за лизинг запослених – нема правног односа између послодавца који прима запосленог и запосленог, постоји само споразум између послодавца који уступа запосленог и послодавца који прима запосленог. Истовремено, ништа од важних питања није регулисано овим члановима: који су услови рада запосленог код послодавца код којег је премештен? Да ли је у питању мировање радног односа код послодавца који га је упутио (члан 43, став 5 даје право запосленом да се врати код матичног послодавца по истеку премештаја)? Ко исплаћује плату и код којег послодавца се остварују друга права из радног односа? Како запослени може у том периоду користити нека специфична права: синдикална права, право на штрајк? Ништа од овога није регулисано, у очигледном покушају да се успостави институт који би се лако злоупотребљавао – нема ограничења, па послодавац може после три месеца код једног послодавца, запосленог да упути код другог послодавца на још три месеца, и тако у недоглед. Може и на дуже од три месеца ако послодавац добије сагласност запосленог – онда може и из било којег разлога. Овако регулисано, ово решење отвара огроман простор за злоупотребе.

– Чланом 69 уводи се револуција у институт приправништва у јавним службама, и то осмишљавањем нове врсте уговора о радном ангажовању са приправником-волонтером. Волонтер у смислу овог уговора представља бесплатну и готово потпуно обесправљену радну снагу за све време приправништва. Непотребно је рећи да ово решење већ (полузаконито) постоји у многим сегментима рада, на пример у судовима, адвокатским канцеларијама. Сада се на велика врата уводи и у јавне службе, које ће свакако по ступању закона на снагу искључиво примати такву врсту волонтера, чиме ће се изгубити потреба за великим бројем сада запослених лица.

– Коначно, члан 86, којим се регулише прековремени рад, садржи занимљива решења која су на самој ивици разума и која су у највећој мери већ била предмет критике синдиката, нарочито у здравству. Према овом решењу, „запослени је дужан да настави пружање услуге кориснику јавне службе и након истека свог радног времена ако би прекидом рада могао да угрози живот и здравље корисника, док траје неопходност пружања услуге а најкасније док му се не обезбеди замена“. Законом дакле није прописано никакво ограничење прековременог рада. Изрази „док траје неопходност пружања услуге“ и „док му се не обезбеди замена“ не значе ништа јер се не види ко процењује и према којим критеријумима да ли је пружање услуге и даље неопходно, као ни ко је дужан и у ком периоду да обезбеди замену. Такође је (намерно?) синтакса реченице таква да није јасно да ли су услови постављени кумулативно или алтернативно – једино се у случају угрожавања живота и здравља корисника (односно, било којег лица или неодређеног броја лица) може применити решење о неограниченом трајању рада, док се опасност не отклони. Сваки други случај би морао да потпада под ограничења радног времена, односно дневног и недељног рада. То, међутим, није случај и ова норма у ставу 2 члана 86 изричито дерогира ова правила. Најбаналније је ипак то што ће се она примењивати, по потреби (и злоупотреби) и на кардиохирурга у току компликоване операције, и на библиотекара или социјалног радника. То се добија када се норме које су специфичне за једну професију пишу као опште, кровне норме за скуп најразличитијих занимања.

***

Нека од наведених решења постоје, дакле, само зато што су усмерена ка једној јавној служби и за већину других ће бити неупотребљива. Њихова потенцијална примењивост у тој једној области, чини се да је сасвим довољан разлог законописцима да се уведу у Закон као општа решења и учине доступним свим јавним службама. Потенцијалне злоупотребе не брину пуно законописца, вероватно ни законодавца. Јер потенцијалне злоупотребе су оно на шта се заправо рачуна код стварања оваквог прописа: оне су његова скривена сврха.

Овај необични подухват, микс ствари које се не миксују, тако добија озбиљне димензије. Није овде никако реч о нестручности и незнању људи који су радили на Закону. Текст садржи пар нелогичности и номотехничких брљотина, али имајући у виду његов обим може се рећи да није неквалитетан. Његов садржај је међутим застрашујући и изгледа идентично као рецепт којим је у Србији својевремено уништена привреда, да би потом била приватизована за смешне новце. Реално је да неколико година примене овог Закона доведе до тога да ћемо за сваки специјалистички медицински преглед морати да плаћамо лекаре у приватним болницама, иако ће нам држава и даље узимати (тада практично отимати) обавезне доприносе за здравствено осигурање. Закон о запосленима у јавним службама баш то најављује. И не треба као контрааргумент поставити тезу: „нека здравство буде приватизовано, макар ће добро функционисати“. То је лош аргумент због оних милион и по пензионера који преживљавају од просечне пензије мање од 200 евра и пар милиона незапослених (за које нико не зна како преживљавају). Оне на минималцу и оне који формално раде али не добијају плату, да не помињемо.

Извор: Peščanik.net